瑞安市属浙南东部沿海丘陵地区，全市陆地面积中的70%为山坡地，其农业资源丰富，有着得天独厚的自然、气候和适宜的农业综合开发资源条件。但我市的山区农业综合开发程度很低，从2003年才开始试点进行，其农业资源没能有效的开发和利用。随着我市东部平原地区工业化经济的快速发展，平原地区的集中连片耕地不断减少，我市的农业重心将转移到山区。因此，山区的农业综合开发将成为我市今后农业综合开发工作的主战场。但如何推进山区农业综合开发，有许多问题值得我们积极地实践和探索。

      一、我市的实践情况和开发项目的主要特点

      2003年以来，我市始终坚持以改善农业生产条件为重点，以粮油增产、农业增效、农民增收为目标，积极推进山区的农业综合开发工作，重点开展了山区中低产田改造和小流域综合治理项目，完成了梅屿、陶山、荆谷、永安和湖岭等五个乡镇的4.7万亩，总投资3864万元的开发任务。项目区的农业基础设施明显得到了提高，取得了很好的社会、经济、生态效益，为全市的现代农业发展和新农村建设做出了贡献。其项目开发的主要特点是：

      1．坚持以治水为主，努力提高农田抗旱涝灾害能力。

      我们紧紧抓住山区农业基础设施中的一个主要薄弱环节--水的综合利用问题,因为山区的气候与自然条件的特点，其水资源分布在时间和空间上的不平衡和工程设施不配套，从而造成山区的农田抗旱涝灾害能力极差，农业靠天吃饭。为此，在开发工作中我们就是围绕着解决农田的抗旱涝能力来安排工程项目。通过这些工程项目的实施，一是要保证水蓄得住，能引得到农田；二是洪水排得了，使农田有一定的抗淹和防冲刷能力。在几个项目中我市共建成了十到二十年一遇的防洪堤12公里，河道疏浚32公里，堰坝12座计300米。项目完成后，项目区的农田抗旱涝灾害能力明显得到提高，其抗旱能力由10天提高到30天和防洪能力达到十年一遇以上。

      2．以小流域为单位，统一规划合理安排项目。

      山区农田的分布特点是分散，一般5-50亩不等成块成片依溪流呈阶梯状分布。一个符合治理标准的项目区面积即1000亩以上的耕地，往往涉及到几条小流域，而每条小流域的产业结构、地形特点和气候、自然资源条件等不尽相同各有特点。所以山区的农业综合开发项目区只能以小流域为单位，进行统一规划合理安排项目。比如，我市2008年的山区中低产改项目按各溪流的农业产业结构和基础设施的基础条件不同分别以一条小流溪作为一个项目区，共划分为5个分项目区进行统一规划，安排项目。通过这种分片分块，因地制宜的规划和安排项目，做到了集中财力、物力做好每个分项目，保证了建一片成一片的治理目标，也容易出效果,能比较彻底地解决该片的农业基础设施存在的问题。

      3．积极做好资金整合，提高投资标准。

      实践中发现，对山区农业的投入方式和渠道很多，特别是在社会主义新农村建设的不断深入时期，每年在山区投入的财政资金为上亿元，牵涉到的部门和项目很多。如何捆绑使用，对提高资金的整体效益非常有意义。为此，我市以农业综合开发为平台，在项目区的选择、规划等过程中非常注重项目和资金的整合，将项目做大做强。近几年的每个项目我们都进行了整合，取得了很好的效果。比如，在湖岭三十四溪新洋片就整合了土地部门的1500亩土地造田项目和水利部门的小流域治理2.5km防洪堤、疏浚和堰坝工程，通过治理使项目形成防洪闭合区，防洪标准提高到50年一遇，项目区形成了路成网、树成荫，现在项目区建起了农家乐，效益非常好。项目总投入达到1200万元，而我们农发部门的投入资金仅为579万元，使单位面积投入由1000元提高到1800元，投资效益和标准明显提高。

      4．因地制宜、注重综合效益的发挥。

      因受地形、气候、土壤等影响，山区的农业产业结构比较复杂，资源相当丰富，有农、林、水利、矿产、旅游等。因此，我们在项目的实施过程中必须坚持以效益为中心，因地制宜，宜农则农，宜林则林，宜渔则渔，分区规划，配以相应的设施，满足各业生产需要，充分发挥其资源优势。对地势高土壤脊贫而灌溉设施建设费用大的应调整为以蔬菜、经济林等为主，我市的湖岭小流域治理项目就是在低矮山上种植了杨梅400亩，在梅屿项目区种植马蹄300亩，永安种植红枫和柑橘树600亩等。对适宜开展农家乐的地方结合溪流的整治配以了堰坝、亲水平台的防洪堤等来营造休闲的场地，吸引外来人员游玩，发展旅游业从而带动周边农户的收入等。

      二、当前工作中存在的困难和问题

      我市山区的农业综合开发工作虽然取得了显著的成效，发挥了对全市山区的农业和农村经济发展的示范导向作用。但要全面推进还存在诸多困难与问题，主要有以下几个方面：

      1．项目和资金安排偏紧与实际的需求不相适应。

      根据瑞安市农业综合开发十五计划和中长期规划，2003-2020年共有可改造的中低产田改造项目16个，治理面积16万亩；山区小流域治理项目有23个，治理面积16.5万亩，开发需求相当大。但我省给各县市每年的安排项目最多不超过两个，所以与山区的农业综合开发的需求相比，差距相当较大。加上山区大多以小流域的几十亩连片，几亩为一梯级的梯田为主，梯级层次错综起伏，地形复杂。其农业综合开发的施工条件差，造成工程建设成本高。另外，我省的农业综合开发三级财政投资是750元/亩，每个项目区内投资改造农业基础设施的财政资金仅500万元左右，其中还包括了乡村自筹资金、农民的筹资与投劳折资等，农业综合开发所需资金短缺，进一步抑制了项目的做大做强。

      2．现行政策与大力推进山区农业综合开发工作不配套。

      山区与平原有着截然不同的自然条件，决定了其农业综合开发项目点多战线长，单项工程总量小而散，加上农业综合开发工程项目的种类多，工程建设受季节影响等的特点。因此，山区农业综合开发需要相配套的政策支持。比如：（1）立项方面，根据国家及省办的要求，立项条件是项目区的耕地面积要集中连片，并不少于5000亩（其中耕地1000亩），而山区很难达到要求。（2）工程预算方面，由于山区农发工程的特点其工程成本远比平原高的多，但上级的资金补助政策不变，而工程取费标准低于同类的水利、交通等相关专业。造成工程的投资留下缺口从而降低了工程标准。（3）项目管理方面，农发工程按要求执行了监理制、招投标制及县级报账制。在实际工作中完全执行相关的政策确实有许多的困难，特别是对那些技术含量低的平时农民多在做的土石方工程、林业工程，量小位置又分散的。通过招标既增加成本花费时间，又有可能造成农民不理解，这样不利于工程的顺利开展。

      3．开发的深、广度不够与山区农发的效益目标不相适应。

      山区的农业综合开发的目标是通过统一规划和水利、农业、林业和科技等四大工程的建设，提高和改善对山区农业资源的综合利用和开发能力。最关键的一点就是发挥资源的“综合效应”和最大限度的可持续利用。但是，目前山区的农发工作水平不高，仅是局限在改善一些基本的农业生产设施为主，属较低水平的改造。在引导产品的深加工，农业产业结构的调整以及林业、水利、矿产、旅游等资源的综合开发利用方面做的极少，缺乏先进的改造理念和项目。科技投入比例过低，内容形式重复而单一，许多地方只有科技示范，没有推广工作。所以，山区的农业资源综合效益和可持续性利用未能充分而有效的发挥。

      4．政策处理困难，自筹资金压力加大。

山区耕地稀少，人均不到几分田，对祖祖辈辈生活在山沟里的农民来说尤其珍贵。虽然实施农发项目普遍受到欢迎，但是实施过程中一旦影响其个体利益必将出来阻挠，随着农村信息化程度的普及和农民的民主意识的提高，这种现象会更多。同时随着农发工作的逐步推进，农民的自筹资金的压力在加大，这是因为越到后面实施的地方，立项条件越差，开发的成本越高，而这些地方的农民生活普遍不富裕，加上山区乡镇和村集体经济其实都是空壳村镇，无法也无能力承担如此大的自筹资金。

      三、思考与探索

      针对我市山区农业综合开发实践中出现的上述问题，要大力推进欠发达地区的农发工作向深度和广度发展，全面建设新农村，关键要做好以下几点：

      1．领导重视，组织要有保证。

      农业综合开发的实施牵涉到千家万户的利益、综合性强，涉及部门多，工作历时长，一般从立项申报到竣工验收需要1-2年。山区的农业综合开发工作更是如此，所以要完成开发任务，确保工程质量，组织领导是关键。为确保农业综合开发项目的顺利实施，必须建立健全各级领导班子。从市县到项目区政府乃至村一级，都应该成立项目领导小组和具体指挥机构，坚持在政府负责制下，农、林、水、财政、审计等部门分工协作，调动多方力量协调作战。形成各级领导亲自抓，分管领导具体抓，有关部门配合抓的统一领导、统一指挥、统一调度、统一行动的指挥体系。与此同时，要建立首长负责制和目标管理责任制，将项目任务落实到人，使每处工程都有行政和技术负责人；同时将工程任务完成情况，作为考核干部政绩的重要内容。只有切实加强领导，有效地推行首长责任制和目标管理责任制，县乡级财政配套、群众自筹有保障，政策处理才会及时、合理，能够为施工单位营造一个良好的施工环境，才能使项目工程质量和进度得到强有力的保证。

      2．坚持以小流域治理和控制性工程建设为重点，全面提升农业基础设施的抗灾保障能力。

      山区的流域众多，有的一溪构成一个小流域，有的两条以上的溪流汇成一个较大的流域，而耕地一般分布在溪流两侧，溪流是耕地灌溉用水和排洪除涝的主渠道。由于长期以来的水流冲刷和水土流失造成了溪滩淤积和堤岸坍塌严重，个别地方的溪滩和耕地的界线已分不清。沿岸的农田抗灾能力极差，农户过着靠天吃饭的日子。所以洪涝灾害仍是山区农业发展和效益提高的主要影响因素。作为山区农业综合开发也必须把提高农田抗洪防涝确保旱涝保收的治理放在项目建设的首位。所以我们要协同有关部门加强对各小流域的调查研究，以小流域为单元制定出科学规划。以实施山区小流域农业生态工程项目和控制性工程项目为抓手，加大对小型和山塘除险加固治理和堰坝工程的建设以改善水源的调蓄和供应保障能力；加大对溪流防洪堤和疏浚建设以提高溪流的防洪排涝标准，配套建设取水口设施和引水渠道，全面改善农田的灌排能力。同时配套推进小流域内的村庄整治，不断提高防洪排涝能力，保护和改善农业生态环境，促进项目区内人与自然的和谐发展。

      3．抓大放小，科学安排项目。

      山区的农业基础设施差，加上地形复杂和面积大，需要治理的项目多、工程量大，不可能通过一次农业综合开发而全面解决所有制约农业发展中存在的问题。对于项目区内的工程项目一定要一次性规划，但要有选择地实施。决不能胡子眉毛一把抓，否则容易造成量过多、投资过大、工期过长，搞不好成为半拉子工程。所以，项目的规划阶段必须加强调查研究，深入项目区逐项校对，全面系统的规划。特别要认真分析各子项目在项目区内的作用大小，工程量和投资大小，工程实施的政策处理难度怎样等等。然后根据项目区的资金承受能力结合以上几点选择急需而实施得了的工程项目进行实施，使有效的资金发挥最大的效益。

      4．做好整合文章, 发挥整体效益。

      由于农业综合开发的资金投入比例比较低，特别对于山区的农发高成本的工程来说真是杯水车薪，所以我们在项目的规划阶段不仅要科学规划有选择地进行确定实施项目，而且要特别注重项目的整合，只有通过好的项目整合，项目区的农发工程就能做大做强。在整合过程中要正确处理好几点：一是实施项目要整合，即在安排项目时，要在相对集中的区域内，因地制宜地重点安排若干建设项目；二是时间要整合，由于农发项目的资金和项目管理特殊性，在项目的整合方面在时间上可能有差别。因此，对于资金能力强的项目区可以在上级控制性指标未下达前提早实施。对于已有规划或正在建设但无法在农发项目整体验收之前完成的整合项目，可以采取接转的方式处理或者单独验收。三是建设资金要整合，资金的整合包括部门之间的项目资金整合和农发系统内部的资金整合，对于部门的项目整合，可以采取按各自对整合项目所承担的比重各自拨付，也可以将资金集中在专户上集中支付。对于整合的资金可以采用以物折资等办法进行处理作为农民自筹资金，减轻山区农民的自筹压力。对于农业综合开发建设上下级财政资金包括县区级和乡镇财政资金必须集中在工程专户上使用，对于农民或企业自筹的资金可以由农民自管，或者以认建项目的方式进行整合，最后采用以物折资或者投工投劳的方式作为农民自筹资金进行处理。

      5．积极探索制度创新，开辟良好的开发环境。

      山区与平原的农业综合开发有着截然不同的自然条件，必须从实际出发积极探索和完善有利于山区农业综合工作开展相适应的资金与项目管理制度。一是要给山区更多的机会，提高补助标准和制订切合实际的立项条件。二是完善农业综合开发土地治理项目的补助政策，对那些单项工程量少技术含量不高的、分布散的项目，如渠道、机耕路的开挖回填等项目要积极推进先建后补方式的实施。三是要积极推进业主负责制的实施和改革，结合产权制度改革，选择具备条件的农户或农民合作社或村委会作为业主，业主获得了单项工程的使用权和经营权，可介入工程规划、建设、运行和管护。四是要完善激励机制，做到奖罚分明。五是要完善竣工验收和管护制度，要制订可行的竣工验收时限、标准和工程维修基金，按当年投资额度的比例在项目立项时给予落实等。                       （来源：市财政局）